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PPP项目招投标中存在的问题及对策分析

发布时间:2016-11-21

来源: 中国建设报

  公私合营模式(PPP)以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业),政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小。
  我国自20世纪80年代开始实施以BOT(建设-经营-转让)为主要形式的PPP项目,开始主要针对外资,后来逐步向国有企业和私营企业扩展。其范围涉及高速公路、桥梁隧道、电力能源、轨道交通、供水、污水处理等多个基础设施建设领域,极大地推动了基础设施建设进程。与此同时,我国PPP发展中也存在着不少问题与障碍,制约着该模式更广泛的应用。当前,继续推进我国的PPP发展对提高我国财政资金使用效率、发展混合所有制经济、调动民间投资积极性、提升公共服务质量具有重要意义。
  招投标工作是预防建设项目腐败的最有效手段之一。招投标工作的成败,同时也是建设项目成功与否的重要标志。招投标工作作为PPP项目运营的前期阶段,其工作的有效性必将对PPP项目的后期发展形成重大的影响作用,因此,必须严格控制PPP项目的招投标工作,以推动PPP项目健康有序发展。
  PPP项目招投标中存在的问题
  尽管PPP项目在我国已经经过了20余年的发展,但在PPP项目的招投标过程中仍存在着许多不容忽视的问题,这些问题对PPP项目的发展已经形成了比较明显的阻碍。
  一是项目前期没有明确界定项目的需求和目标。在PPP项目筹划前期到招投标这个时期,没有准确而清晰地界定项目需求和目标,这种对招投标界定的缺失会在后期项目建设和实施过程中遇到重重阻力。同时,即使PPP项目最终能够顺利实施,而递交的服务和价值也可能会不能满足社会公众的服务需求,成为项目后期风险的重大隐患。
  二是缺少对市场需求的关注。PPP模式与传统基建模式的最大区别在于项目投资主体的转换。在新模式下,项目能够吸引意向承包商以合理的财务成本顺利融资到位才是成功的关键,所以项目的架构设计要保障投资者在技术服务能力水平内获得合理的盈利和财务目标。PPP项目的架构和设计除了要满足社会公众的服务水准和相应要求外,还应该同时满足资本市场的投资需求。政府要深刻地了解和洞察资本市场,识别社会资本关注的焦点和需求,以保证PPP项目的成功落地。
  三是缺乏明确而有力的责任人。PPP项目作为一种比较新颖的基建模式,对于招标人或招标代理机构而言都属于新生事物。因此,作为项目管理和推动工作的具体执行部门,招标人或招标代理机构的权限、能力和可支配资源均相对有限。对于大型项目管理和运营,PPP项目执行中招标人或招标代理机构通常需要与政府众多部门进行沟通、协调、谈判乃至争论,在一定程度上必然会超越其管理权限和职责授权范围,从而导致PPP项目实际运行与目标状态有所差异。
  四是招投标过程中缺乏与相关项目利益方的有效沟通和互动。PPP项目的成功实施,需要招投标的各方主体进行充分沟通。目前,总是存在一些主体只顾自己的利益,而忽略整个项目其他主体的利益诉求,从而导致在某些方面出现衔接的脱节,甚至可能会出现某些短期行为造成社会资源的浪费。
  五是没有对外披露或提供充分而完整的项目信息。PPP项目模式是项目得到社会资本认可并投资的市场化交易过程。交易成本的高低不仅取决于交易结构的复杂程度,也取决于交易双方所掌握信息的对称度。由于招标人或招标代理机构没有或者无法提供充分而完整的信息,导致投标人在投标过程中有一定的盲目性,从而影响了项目的进一步实施。
  对PPP项目招投标的建议
  一要加大宣传力度,提升关注度。公开招标以相应核心技术条件为前提,即所采购标的的核心参数必须是已知且具体的,但是,PPP项目在采购需求、技术指标、项目评审等方面过于复杂,无法给出明确的边界划分,因此需要在PPP项目招标前对项目本身进行分析。PPP项目大部分为基础设施、公用及社会事业项目,其所提供的产品的最终使用者为广大人民群众,人民群众对项目的需求即为PPP项目最终要实现的目标。因此,作为真正的使用者,人民群众有权对于PPP项目在前期界定过程中提出合理化建议。
  由于PPP项目影响时间较长,所以项目建设目标存在多样化的特点。因此,在PPP项目招投标阶段,应就PPP项目实施的时间、地点、目标等相关内容进行公示,向广大人民群众征求意见,并给予人民群众提交意见的合理时间。要相信“高手在民间”这一理论,为人民群众提供发表意见的平台,让真正的使用者提出对项目的切实需求。同时,应由专业人员对于征求的意见进行整理与识别,经过合理的论证,采纳与接受人民群众的意见,力求达到合理界定项目要求的目标。
  二要加大政策引导力度,鼓励更多的民间资本参与。PPP项目一般建设周期较长,对于企业投资者而言,具有投资回收期较长、投资收益率无法保证的劣势。所以在招投标过程中,由于企业财务管理目标的驱使,可能会有很多有实力的企业不愿意参与其中,从而可能导致招投标工作中合理竞争目标的难以实现。因此,为了鼓励更多有实力的企业参与竞争,政府应加强政策引导,在招标文件中应体现PPP项目的某些优惠措施,如提供税收优惠或其他补偿性措施等,让更多的企业愿意参与PPP项目。同时,可以通过接受联合体投标的方式实现民间资本的整合与优化。
  三要规范立法,保障各方的利益。目前,规范招投标行为的法律主要有《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》。这两部法律在规范PPP项目的操作方面具有一定的局限性。由于PPP项目合作伙伴的选择从本质上是政府为了公共服务的需求而进行的一种采购行为,与通常意义上的建设项目具有一定的区别。因此,迫切需要探索制定更适应PPP项目招投标的法律法规规定,从而保证选择出适宜的投标人。
  PPP项目的运行时间往往长达十几年甚至几十年,在项目运行中可能会涉及到各种相关主体的利益矛盾。为了避免矛盾的产生,在PPP项目招投标过程中就应充分考虑到相关利益方的显性和隐性的利益诉求,采纳合理的建议,不断完善项目架构设计、风险管控设计、合同内容等重要事项,以最大程度地避免风险和隐患,保障项目的成功实施。
  四要加强培训与宣传,提升从业人员业务水平。招标人或者招标代理机构从业人员作为PPP项目运行的前期工作人员,其业务水平的高低,直接影响招标文件的质量,而招标文件的质量也必将对后期的项目实施带来重要影响。因此,为了提高PPP项目招标工作的质量,应通过各种培训提升从业人员的业务水平。要通过各种平台让更多的招投标从业人员认识PPP、了解PPP项目招标中需要重点关注的问题,让PPP项目招标逐步走向成熟化。要发挥利用已有案例进行教育与交流作用。无论是成功案例还是失败案例,都可以成为从业人员学习的模板,在总结中前进。要鼓励招标人及招标代理机构之间的交流与学习,通过组织相关主体会议,让工作在招标工作的一线人员进行沟通与学习,在沟通中得到提高。
  总之,PPP模式的推广势在必行。PPP 模式在项目要求、技术标准、采购方式及合同管理等方面具有特殊性,导致PPP项目在招投标工作中的问题也比较显着,笔者上述一些建议也具有一定的局限性,希望能为广大参与PPP项目招投标工作的人员提供一些参考,以推动PPP项目招投标工作顺利进行。

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