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完善采矿用地政策 助推矿企转型升级

发布时间:2016-12-05

来源: 中国矿业报

近年来,矿业用地改革一直是矿业企业关注的焦点,也是国土资源系统着力推进的重点。最近,国土资源部下发的《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》中的一大亮点,就是要求尽快完善矿业用地政策。

  该《指导意见》指出,根据不同矿种和开发方式,建立差别化、针对性强的矿业用地政策体系。允许按照地类变更的原则、标准、程序,对采煤塌陷地及其它矿山地质灾害造成损毁的土地进行地类变更,涉及农用地变更为未利用地的,按照审查及认定规范和程序报批。符合条件的地区,可结合实际情况纳入城乡建设用地增减挂钩试点,支持存在矿山地质灾害隐患且压覆矿产资源的村庄搬迁或已发生地质灾害的村庄搬迁。

  日前,金诚同达律师事务所顾问吴永高就如何改革完善矿业用地改革接受了中国矿业报记者的专访。

  中国矿业报:我国现行制度对矿业用地的管理有哪些规定?

  吴永高:矿山企业用地是个老大难的问题。矿产资源开发必须要占用土地,矿业用地是矿产资源管理和土地管理的结合部,既涉及矿产开发,又涉及土地利用。在计划经济时期,矿业权和土地使用权都是划拨的,问题不是特别明显。随着市场经济体制的建立和完善,矿业权和土地利用管理都发生了很大的变化,利益主体也日益多元化,矿地矛盾逐渐突出。

  矿业用地管理可以分为探矿用地和采矿用地。探矿用地属于地质勘查用地,在法律上有明确的规定,可以采取临时用地的方式,由探矿权人通过协商的方式和原来的土地权利人签订临时用地协议,报县级国土资源部门批准即可。实践中有的时候也存在协商难的现象,但总体来说矛盾不大。我们一般说的矿业用地主要是指采矿用地的问题。

  中国矿业报:在现行的制度下,矿山企业如何取得采矿用地?又存在哪些突出问题?

  吴永高:按照我国土地用途分类的规定,采矿用地属于建设用地范畴。通常我们会说工矿用地,可以看出采矿用地管理和工业项目建设用地管理是一样的。一般的建设用地管理都是征、转、供、用四个环节。

  征,是指征收农民集体土地,也就是通常所说的征地。因为按照我国土地管理法律规定,建设项目必须使用国有建设用地,原则上不能使用集体土地。征地就要按照法律规定的程序办理征地审批手续,给被征地农民合理的补偿,其中的周期和成本都是比较高的。现在征地管理的程序性要求越来越严格,不但有批后实施程序,还有专门的征前程序,程序不合法的,不予批准征地。征地批准后,基层国土资源部门还要和农民签订补偿协议。征地当中对农民的利益保护要求越来越高,要做到农民“生活水平不降低、长远生计有保障”。

  转,是指农用地转为建设用地,就是我们通常说的“农转用”。一般来讲,项目建设用地中征地审批和农转用审批一并办理。农转用审批涉及到土地利用总体规划修改的,还需要先行办理规划修改的论证和审查。农转用审批当中还涉及用地计划指标的问题,用地计划指标是每年逐级下达的,农转用的土地面积必须符合年度计划的控制指标要求。如果占用的是耕地,事先要补划同样面积同等质量的耕地,做到耕地占补平衡,实现耕地保护的目的。农转用当中还涉及缴纳新增建设用地使用费的问题。

  供,是指建设用地供应,也就是我们常说的通过什么方式取得土地。根据建设用地供应的政策,首先要符合产业政策的要求,国土资源部和发改委有一个《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》,比如今年国土资源部出台了《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》,对去产能的行业项目用地提出原则上不予供地。第二是具体供地方式的问题。通常是出让或者划拨,但要符合《划拨用地目录》的规定,比如石油、天然气、煤等能源矿产是可以通过划拨的方式取得土地。第三,供地价格。如果不能划拨的,通过协议方式出让的,还要符合最低价的要求。即使是划拨用地,也要支付土地价款,比如征地费用等。

  用,是指建设用地开发利用。要遵守供地时相关规定和法律政策的强制性规定,比如不能闲置、不能擅自改变用途、遵守用地标准等,特别强调土地的节约集约利用,包括做好土地复垦等工作。

  采矿用地相对于工业用地具有很多特殊性,但在管理制度上和工业用地是一样的,这其中存在很多问题,主要表现在两个方面:一是取得采矿用地的时限长、成本高;二是矿业用地没有退出机制,目前很多老的矿山企业手里有很多不再利用的土地,如何将土地资产变现,增加企业效益,也是一个难题。

  中国矿业报:国土资源部几年前批准了广西平果铝的采矿用地改革试点并取得了良好效果,您认为该如何推进采矿用地改革?采矿用地改革如何进一步扩大试点?

  吴永高:针对采矿用地的特殊性,为推进矿业用地管理制度改革,2005年,国土资源部批准广西壮族自治区国土资源厅在平果县开展铝土矿采矿用地方式改革试点。2009年,国土资源部和广西国土资源厅分别对采矿用地改革方式、试点制度建设情况进行了验收;2010年上半年,国土资源部土地利用司组织了对试点实施的阶段性验收。平果铝土矿采矿用地改革取得了积极的成效,也受到矿山企业的热烈关注,很多矿山企业都到平果铝业公司学习观摩。

  2010年试点验收的意见认为:通过试点工作,提高了耕地质量,有效保护了耕地;减少了失地农民,增加了农民收入;降低了企业运营成本,提高了经济效益;支持了当地经济社会发展,促进了和谐矿区的建设。平果县采矿用地改革通过临时用地的方式,改变了原来土地征收、转用审批后再出让给企业的模式,极大地降低了企业用地成本。土地临时占用后复垦验收合格再还给农民,减少了失地农民,农民同样拿到了用地补偿,可是说是政府、企业和农民个人都得利。政府在其中可能没有收到土地出让金,减少了地方财政收入,但同样节省了建设用地指标的占用,减少了征地带来的社会矛盾。

  在广西平果铝土矿采矿用地改革试点初见成效的基础上,2011年以后,国土资源部又陆续批准了云南磷化、山西平朔煤业等十余家矿山企业和内蒙古鄂尔多斯、辽宁等试点,扩大采矿用地试点范围。

  扩大采矿用地试点最关键的是严格试点的准入标准,目前试点是临时用地政策,所以选择的矿山企业必须要做到短期用地、易于复垦、及时归还。试点实施过程中还要注意及时解决问题,总结经验,争取能够将采矿用地试点制度化,符合条件的采矿用地都可以使用。

  采矿用地改革的方向包括以下几个方面:

  一是不征,即改革土地征收制度。除特殊条件下的采矿用地外,大部分采矿用地占用农民集体土地的,原则上不再办理征收手续,将农民集体土地直接进行流转。这也符合党中央提出的“推进征地制度改革,缩小征地范围,维护农民土地财产权益”,“非公益性项目占用规划范围外的农村集体建设用地,农民依法通过多种方式参与开发经营”。

  二是限转,即改革农用地转用审批制度。设定采矿用地办理农用地转用审批的条件,比如采矿用地在5年以上或者土地使用后难以恢复原用途的,办理农用地转用手续。采矿用地期限在5年以下且土地复垦后能够恢复原用途的,不再办理农用地转用审批手续,土地使用后由矿山企业进行复垦验收,恢复土地原用途。

  三是变供,即改革国有建设供应制度,由国有土地供应转变为农民集体土地流转,这个是和前面征收相对应。集体流转方式应当由双方协商确定,包括协议出让、作价出资或入股等方式。

  四是退出,即建立和完善采矿用地退出机制。完善已复垦的采矿用地退出机制,通过有偿归还、土地置换、建设用地指标置换等方式,逐步将复垦后的国有矿业用地退出来,实现土地的节约集约利用。

  中国矿业报:矿山企业如何在现行制度下降低采矿用地成本,分享制度红利?

  吴永高:当前,全球的矿业经济进入低谷期,我国矿山企业也面临非常大的经营压力。如何降低用地成本,已经成为很多矿山企业在考虑的重点问题。根据我的了解,可以在现有政策范围内考虑以下几种途径降低用地成本:

  一是符合临时用地试点条件的,可以申请采矿临时用地试点。通过临时用地的方式,避免缴纳征地补偿费用、新增建设用地使用费和土地出让金等,可极大降低企业土地取得成本。

  二是通过租让结合的供应方式。按照国务院关于降低实体经济企业成本中土地政策的最新要求,积极推进矿业用地长期租赁、先租后让、租让结合供应,矿业用地的使用者可在规定期限内按合同约定,分期缴纳土地出让价款,降低矿业企业用地成本。

  三是使用农民集体土地。《土地管理法》规定,与村集体以土地使用权联营、入股等方式合办企业的,可以使用农民集体的土地,可以避免征地各种费用和国有土地出让的费用。

  四是通过增减挂钩试点的方式,可以使用增减挂钩指标,不必占用新增建设用地指标。增减挂钩的好处是整体审批,在项目区审批的同时一并办理农转用审批,还可以安排农用地和建设用地的调整、互换、使用等。

  五是通过采矿废弃地复垦试点的方式,实现复垦区和新建区的整体报批和建设用地指标折抵,避免了土地农用地转用审批和占用新增建设用地指标等问题。

  六是充分利用原有的建设用地管理政策,比如符合条件的土地出让金的优惠、土地出让年限的灵活处理等等。

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