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放下有色眼镜,正视中国矿业海外的未来!

发布时间:2016-10-17

 来源: 矿业界

 导读: 近年来,关于中国企业境外矿业投资失败率极高的判断,给中国矿业企业走出去带来一些消极影响。经本文分析指出,既要客观认识中国矿业过去走出去的失败,又要客观认识矿业投资高风险、全球矿业治理不利于中国矿业“走出去”以及中国矿业海外投资仍处于学习期的现状。笔者认为中国仍需要在符合国际法的规则的前提下继续支持矿业“走出去”。

文章导读

近年来,关于中国企业境外矿业投资失败率极高的判断,给中国矿业企业走出去带来一些消极影响。经本文分析指出,既要客观认识中国矿业过去走出去的失败,又要客观认识矿业投资高风险、全球矿业治理不利于中国矿业“走出去”以及中国矿业海外投资仍处于学习期的现状。笔者认为中国仍需要在符合国际法的规则的前提下继续支持矿业“走出去”。
  简介
  陈丽萍,女,工程学和法学硕士,研究员,国土资源部信息中心战略与改革研究室主任,主要从事全球矿业政策研究。《矿业界》专栏作家。

近年来,国内外舆论不断强化一种观点,即过去一段时期,中国矿业海外投资有着非常高的失败率。如有国外机构指出,中国企业海外矿业投资的失败率为42%,相比之下全球的平均水平为32%,也有国外机构认为中国在海外投资的大多数采矿和能源项目都以失败告终,而国内的舆论中对于这些观点基本认同,一些报道中称中国企业海外矿业投资失败率高达80%甚至95%,中国金属行业占全部境外投资失败项目金额的27%,仅次于能源和电力行业等。
  这一观点及基于此衍生出的各种解读,国外媒体对中国推进海外原材料投资战略导致了大量低质海外矿业投资、中国企业“落荒而逃”等的报道,以及中国企业在委内瑞拉、津巴布韦、苏丹、加纳等国的矿业投资集中出现一些问题,国内关于包括主权财富基金能源矿业投资项目在内的海外矿业投资项目失败惨重、中国矿业走出去在改善中国资源安全状况方面的作用微乎其微等判断,已对支持中国矿业“走出去”的政策产生了消极的影响。导致近两年业内人士普遍认为是中国矿业海外“抄底” 良机之时,国家对境外勘査开发投资的支持却在减小,国家主权财富基金退出能源矿产领域的投资,境外投资失败问责的“紧箍咒”在收紧,国有矿业企业海外投资积极性在下降,地勘单位投资几乎停滞,金融机构和合作伙伴对中国矿业企业的信誉评价和估值下降!

尽管少数中国上市矿业企业在商业利益驱动下,加大了境外矿业投资的力度,但总体看,中国海外矿业投资所占的份额在减少。根据商务部统计,2015年中国矿业对外投资占对外非金融类直接投资的8%,而2016年上半年仅占4.7%。中国资源全球化配置步伐面临大起大落问题,对进口依赖程度不断提高的中国矿业来说,是不利的。如何改变这一局面?只有在客观认识中国矿业“走出去”的现状与未来的基础上,才能获得解答。

一、客观认识过去中国矿业“走出去” 的失败
  1
  中国企业海外投资失败具体原因众多

  关于中国矿业“走出去”失败原因的研究文献汗牛充栋。人们从企业自身到合作伙伴、竞争公司、母国政府或东道国政府乃至资源竞争国政府、东道国社区甚至国际非政府组织等各个方面找出了许多原因,涉及体制机制、决策、执行、监管等多方面(表1)。但很多研究侧重于对具体原因的具体分析,是在认同了前文所述的中国矿业海外投资失败率高的观点基础上的分析,而对于这一观点本身的正确性及该如何客观认识中国海外矿业投资失败上缺乏思考,就事论事地去分析具体的失败原因,虽然找出了众多原因,但却仍然无法就如何改变这一局面给出充分解答。
  归咎主体失败原因
  涉案企业
  政治主导而非在商言商;国企体制机制障碍;目标不明确;缺乏跨国战略;决策盲目;人才缺乏;后续资金不足; 专业化不足;形势判断错误;尽职调查不足;跨文化整合能力差;与社区和地方政府打交道经验能力不足;开发经营模式单一;风险防控不足;管理考核照搬国内;违法违规;缺乏监管问责等。
  合作伙伴、竞争对手、投资   国母国、投资东道国、社区、 竞争国及其他组织后发劣势;企业间恶性竞争;竞争对手搅局;竞争对手违约;竞争国干预;歧视国有企业;对象国政治暴乱;对象国政策多变;对象国贪腐;资源民族主义;安全审査;对象国政治阻力;基础设施差;母国限制多、保护不足、支持不够;投融资体系不健全;遭遇劳工、环保和宗教问题;遭遇极端环境保护等。
  2
  海外风险勘查项目的高失败率推高了海外矿业投资总体失败率

  鉴于中国境外矿业投资情况的不透明,加之统计时点,统计事项(如项目数、公司数、涉案价值等),统计阶段(如勘査、开发和并购等)以及失败的评判标准等口径的差异,导致我们无法确切计算出中国海外矿业投资的失败率。但我们认为80%到95%的失败率主要是统计中计入了海外风险勘查项目的失败率所致。
  全球风险勘査项目的成功率只有1%左右。而毎1000个找矿靶区,只有一个会成为矿山。近10年来,风险勘査项目失败率呈上升趋势。2005年以前,勘査支出与发现呈同比例变化,但2005年以来,勘査投入增加了10倍,但勘査发现一直保持平稳水平,说明单位勘査支出的发现率在下降。全球勘査公司也有较高的失败率。过去10年来,澳大利亚初级勘查公司有80%是亏损的。将勘查项目与采矿和并购项目一并计算中国海外矿业投资的失败率,必然得出中国海外矿业投资绝大多数都失败的结论,这显然是不客观的。
  3
  海外矿业投资项目不能以一时论成败

  不能简单的截取某一时点评判矿业项目的成败。以中国首钢秘鲁铁矿为例,1992年,首钢总公司以高出底价近6倍的出价,购买了秘鲁铁矿股份有限公司98.4%的股份及其所属670.7平方公里矿区的永久性开采权、勘探权和经营权。该项目此后因社区、劳工等问题深陷困境。经10余年在国内外各种压力下的坚持,2005年以来,铁矿石价格大幅上涨后,首钢秘铁开始走出困境。在收购13年以后,2006年开始向总公司返利。1993年以来形成的各类财务欠账余额942万美元于同年处理完毕,成为首钢总公司主要利润来源之一。
  一个矿业周期通常10余年。发现矿山并进人开采阶段(前导期)通常需要15年左右。矿业项目还需要几年进人盈亏平衡期。大型矿山通常可开采几十年甚至上百年。评价矿业项目成功与否通常有以下4个标准:
  实施和启动过程中安全运行;
  项目达到商业目标;项目按时和按预算交接;
  符合客户和股东预期;
  和全球同业相比,资本成本和计划执行具有竞争力。
  若以此标准评判矿业项目成败,时间尺度上,至少要观察一个矿业周期,甚至需要整个矿山寿命期后方可盖棺定论。今天矿业处于低谷期,全球大量矿山在亏损。比如截止2015年年底,全球超过65% 的煤矿处于非盈利状态。澳大利亚铁矿石价格下降到35美元/吨时,有30%的出口铁矿石处于非盈利状态。美国的明尼苏达州铁矿石带的11个铁矿石项目中,有7个关闭。在印度,518个铁矿石矿山,2016年5月1日为止,有267个矿山未在营。部分小矿山主要是因价格低迷,经济不可行而暂停。对中国境外诸多仍在艰苦挣扎的各类矿业项目,只要一息尚存,就不该下失败的结论。
  二、客观认识矿业投资高风险的现状
  1
  矿业投资具有系统性的高风险

  矿业项目面临多种风险是企业所无法预见的。以矿种选择为例。2008年前后,中国有些走出去企业将能源矿产、铁矿石等大宗矿产作为重点矿产,时隔5年,页岩气革命、全球气候变化新协定等导致石油价格下降,煤炭生产和使用受到限制,锂矿等新能源矿产成为热点。而中国煤炭限制产能的政策,又拉高了全球煤炭资源的价格。铁矿石也因为澳大利亚政府搁置关于铁矿石垄断的指控,对铁矿石企业采取不干预的政策,使全球大量铁矿陷入困境。因此,技术进步、主权风险、政策风险、法律环境等种种大势, 非单个企业所能预见。2016年8月,必和必拓公布,对矿层价值误判、巴西溃坝及大宗商品价格下跌等原因,截至今年6月底的上一财政年度,该公司年度亏损达64亿美元历史高点。即便这样的全球矿业公司,也避免不了系统性的高风险和失败。
  2
  高投入带来强对抗导致高风险

  随着采矿项目投资额的增加,涉及利益主体和利益对抗性增加,风险加大,失败率上升。根据澳大利亚商会对澳大利亚650个矿产、油气以及化工项目过去15年来运行情况的调査,2007年以前,很少有成本在20亿澳元以上的项目,但2012年,至少10个项目的资本支出超出100亿澳元。根据统计,项目资本投资额越高,失败率越高。超过20亿澳元的资本投资项目,失败率超过60% ( Ed Merrow )。大型矿业项目影响大,涉及利益相关方多,对管理层要求高,受关注程度高。这类项目不仅给项目本身带来风险,也给整个国家的产业带来风险(Rob Young)。2007年加拿大为此特地设立了重大项目管理办公室,促进项目在政府机构间的协调。另外,中国企业境外矿业投资的扎堆,也导致了较高的对抗性,进而也带来了高风险。
  三、客观认识全球矿业治理不利于中国矿业“走出去”的现状
  1
  非市场因素阻碍普遍存在

  全球矿业投资环境中有诸多非市场环境,非个别矿业企业能驾驭。人们通常以纯经济标准评价矿业项目的成败,这在自由市场环境下无可厚非。但全球视野看,矿业尚存在很多非市场因素。
  信息不充分和不对称;
  全球矿产资源储量数据分散和不准确、全球矿产品供需不确定、采矿技术发展的未知性等;
  垄断和集中,矿产储量天然集中在某些国家、矿业权授予中的行政垄断、矿产品生产相对集中、缺乏基础设施或准入困难、矿业要素市场集中、投机资本操控等;
  准入和成本存在不确定性,包括土地准入、社区准入、环境影响评价,乃至矿业投资中不同环节的准入和退出等均存在未知性。
  没有哪个行业具有如此多的不确定性。这些不确定性因素中,绝大多数属个别企业无法驾驭的,需要国家支持乃至全球矿业治理层面解决。对在国际规则上处于被动及信息研究公共产品明显处于比较劣势的中国来说,完全用市场逻辑评判企业成败,尤其是对国有企业,至少是不全面。尤其是考虑到上一轮周期中,国有企业往往将“走出去”做为政治任务更是如此。
  2
  资源民族主义普遍抬头

  中国走出去面临着开放环境比较差的历史时期,外商投资环境总体不好。历数全球矿业投资历史,经历了15世纪到二次世界大战以前的资源殖民主义时期、第二次世界大战到20世纪80年代期间的资源国家主权控制时期、20世纪80年代末90年代初到2005年前后的矿业全球化进程加速时期,2005年开始,资源民族主义抬头和发展与资源全球化并行时期。很多西方的跨国矿业公司,是在要素市场充分发育的前提下,上世纪末迅速发展,占据了优质矿产地。而中国则在第四个时期到来后大规模走出去,其阻力和困难相对较大。
  3
  价值多元化增加成本和风险

  矿业只是自然资源中的一类,对各类自然资源价值认知的多元化增加了海外投资的成本和风险。生态保护主义和资源多用途竞争日趋突出,矿业项目因此提高了失败概率。过去20年来,全球生态环境保护主义乃至极端主义、人权保护主义、文化保护主义等越来越多的矿业非直接利益群体介人矿业领域,企业社会责任负担加重。矿业项目的多元价值诉求增加,这里既有通过实体性制度设计内化成本的增加,也有程序性设计带来的磋商引入的成本和不确定性,更有一些非理性诉求。但另一方面,各国并未因此给予矿业项目诸如降低矿业税费等补偿。矿业公司成为弱势群体。据统计,资本投资30-50亿美元的矿业项目,每周因采掘业社区冲突发生的成本高达2000万美元。全球能历数的几乎所有大型矿业项目,都遭遇过各类冲突和搁置,谈好的项目又变卦的也不罕见。近期,必和必拓、兖州煤矿和神华集团在澳大利亚,中国矿产矿业公司在加拿大,都遭遇因地下水、农业、水电站建设等土地利用冲突而项目遇阻甚至关闭。印度发生了绿色和平组织、当地社区以及矿业主管部门就森林采煤和环境保护的冲突。在菲律宾等国,国家总统甚至对是否需要矿业还存疑问气这些带来的成本和风险的增加,不仅是中国矿业企业所面临的问题,也是全世界矿业企业共同面临的问题,远非矿业公司一己之力、投资国母国一国之力所能驾驭。
  四、客观认识中国矿业海外投资仍在学习期的现状
  1
  中国是矿业国际投资的后来者

  尽管部分企业海外发展很快,中国矿业企业走出去总体仍处初级阶段,对世界矿业圈的知识储备不足,不能简单进行横向对比。著名作家海明威说过,“真正的高贵,不是优于别人,而是优于过去的自己”。人们通常把中国矿业企业走出去的失败率与欧美、日本等国家或者与全球并购的平均失败率做横向比较。加拿大、澳大利亚、美国、英国等国家的跨国矿业公司已有上百年的跨国经营历史。相比之下,中国矿业大规模走出去的历史只有10年左右,同时是在一种处于“后发劣势”的环境下走出去的。即便和日本、印度、南非、俄罗斯等国家的跨国矿业公司相比,中国矿业的跨国经营也处于学习阶段。在普华永道最新列举的全球最大40家矿业公司中,中国占12家。至少在规模上,中国矿业企业取得的成绩已属皎然。日本企业的海外并购在1985年“广场协议”达成后逐渐增多。1985-1990年期间,日本企业超过500亿日元以上的海外并购案达21起,但据统计,其上世纪80年代并购的成功率不足30%,其中15桩较大的并购只有4起成功,其他的多未能收回成本。对于处于学习阶段的中国矿业企业,必然要付些学费。
  2
  文化与制度差异带来的困难需要时间逐步克服

  中国矿业企业走出去要克服跨国矿业经营的文化壁垒,遇到更多的困难有其必然性。中国矿业走出去失败,遇到的阻碍包括政治冲突、法律冲突和文化冲突。中国矿业企业海外的很多行为,都可从国内行为方式、背后文化与制度背景中找到根源。一些中国人按照习以为常的思维方式走出去,国外以国人难以理解的方式做另样解读、响应和反馈。这方面国外研究远超国内,简单归纳就是,在使用劳工方面,中国人更愿意使用母国任劳任怨、勤劳隐忍、生产率高的员工,在当地低薪、劳动条件差被认为不重视对当地就业的贡献甚至违法;中企的利润指标分解管理法,被认为短视且僵化;中企投资决策的政商因素混合,被认为有政治野心;中企的管理层决定制,被认为长官意志,缺乏专业性;中国的注重硬件设施建设的社区贡献方式,被认为面子工程,唯利是图;中国金融机构采取的无附加条件的贷款,乃至中国的基础设施换资源的投资方式,被认为纵容对象国恶行、阻碍其他组织的监管治理的“安哥拉模式”;中企谈判中的含蓄语言,被认为思路不清晰。另外,中企选择目标国时的更重国家外交关系而非国家信誉,也与西方认知相反,对监管层以威慑和事后自由裁量的处罚方式的管理手段,也被视作缺乏监管能力的体现,而中国企业追求短期利益以及采取套期保值战略被视作是对政府对这种监管方式的回应。凡此种种。这些需要时间和经历去化解。事实上,中国无论政府和企业,都在逐渐了解对方文化,加强沟通和进行适当调整。国外通过对各语种文献研究,也表明虽然对中国海外矿业投资有一些负面评论,但也有很多积极评论,甚至西方媒体开始推崇中国矿业企业获得社区支持方面的经验。
  3
  矿业治理的国际规则需要时间逐步熟悉

  中国矿业企业走出去要融入矿业治理氛围,这也是中国企业过去所不熟悉的。中国矿业企业良莠不齐,不排除一些企业知法犯法,但是大部分企业不熟悉国际涉及矿业的治理规则,比如国际劳工、国际人权、国际环境、国际反腐败、国际反恐等标准。比如中国矿业企业同国际上非政府机构接触的历史相对比较短,大多没有加入EITI、ICMM等。和澳大利亚、加拿大等国家矿业公司一样,中国一些矿业公司在非洲的矿业投资,也受到非政府关于侵害人权等方面的指控。这些都需要中国矿业企业逐渐熟悉和调整。
  五、未来中国仍需继续支持矿业“走出去”
  1
  中国矿业企业仍然需要“走出去”

  中国矿业“走出去”是一种战略选择,要着眼长远和全局,不能因一时的起伏而动摇。上一轮矿业繁荣期,中国为高价铁矿石等付出了沉重代价。当时中国矿业走出去,很大程度上从资源安全的角度考虑的。中国作为矿产品消费大国,矿产资源全球化配置的意义是多方面的,资源安全是其中之一。走出去是解决资源安全问题的重要途径之一。而在国外的投资方面,需要达到一定的平衡,即投资对象国、投资资源种别、投资项目所处阶段等,都需要多元化。其意义在于,使中国在全球勘查、采矿等各阶段的活动中,有合理安全的投资份额,资源低价时,享受低成本发展的利益,资源高价时,矿业企业受益,所谓“失之东隅收之桑榆”,进而保障中国资源的总体安全。
  从这一意义上看,维持一定比例的处于不同阶段的矿业项目,尤其要有一定数量的勘査项目,才能保持矿床发现的可持续性,比如力拓公司每年需要50-80个高质量的勘査项目,才能平均发现1个。同时,也是从战略上平抑全球各类产品的市场手段,以避免中国买什么,什么涨价,卖什么,什么降价的历史重演。正是基此考虑,结合地勘单位自身优势、勘查低资金需求、准人程度低、对抗性小等,我国地勘单位从2008年开始大规模走出去,高峰时有数千个境外勘査项目。这是当初海外矿业投资的“初心”。
  尽管今天中国经济发展速度放缓,矿产品消费高增长期该结束了,但是对于很多矿产品而言,还要经历一个漫长的平台期。中国资源安全形势并未根本好转。如果从对外依存度和资源储采比的角度看,中国今天的资源安全问题仍很突出,铁矿石目前的对外依存度已达80%、铜矿达到50%,铝土矿的进口年增长率达到18%等。除此之外,下一个矿业周期,中国可能还面临其他的挑战,包括印度、非洲等的可能崛起带来的矿产资源需求的增加等。为避免上一个周期,中国买什么,什么涨价,卖什么,什么降价的情况重演,中国仍需要采取多元化的手段保障资源安全。而走出去,且保障走出去的多样化,是必然的选择。
  2
  中国矿业“走出去”仍需要国家支持

  支持中国矿业走出去,也应“不忘初心。”上一轮中国矿业企业大规模走出去,得到了国家的支持,包括外交、财政、金融、信息服务等。中国作为国际矿业投资的后来者处于“后发劣势”、资源需求的考虑、国内矿业企业竞争能力尚很弱、金融等要素市场的不发育,同时也因为美国、加拿大、澳大利亚、日本、德国等国家,都是通过国家各种方式的支持,来发展矿业的国际化的。在这种世情、国情下,中国支持矿业企业走出去,是一种现实主义的选择。
  今天,中国矿业仍然面临着类似的世情国情和矿情。同时,和上一个周期比,如前所述,中国矿业走出去,还面临一些新的挑战。
  生态利益与土地多用途与资源开发的竞争;
  非洲等发展中国家和地区日益增多的贸易和投资壁垒;
  具有绝对资源优势的国家从本国利益出发进行的变相的全球市场操控等。加拿大、澳大利亚、美国等国家,仍在给矿业补贴,或补贴国内矿业,增强企业实力,或直接支持海外矿业投资。
  以澳大利亚为例,每年联邦政府、州政府对矿业补贴累计高达数十亿澳元。加拿大除对国内勘查采矿有优惠的支持政策以外,对矿业企业境外投资采取了金融、保险、外交等直接措施,以及通过财政资金支持介人发展中国家矿业法改革、通过双边多边协议保护企业投资、国家投入进行尽职调査等多种方式在这种情况下,如果政府不扶持矿业企业,尤其是勘査企业,企业将很难为续。最近这两年,中国海外矿业投资的支持无论是多样性上还是力度上,都无法与其他竞争对手的母国相比。
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  矿业“走出去”选择现实主义只是过渡政策

  当今世界各国对资源稀缺的认识、获得资源和利益应采取的路径及对外奉行的资源政策存在差异。参照国际关系的基本理论,在国际资源关系的处理上,根据各国实践,全球可分为三类国家,即自由制度主义、现实主义和激进主义。
  自由制度主义模式的国际关系基本理论认为,世界是可以设置规则和秩序的,通过合作达成共赢。在这种理论指导下,国际关系问题中,主要分析经济问题,关注制度问题,对国际关系现状和未来持乐观态度。在资源的国际关系方面,主张资源需求可通过经济制度和市场机制解决。应建立国际共享机制,共同约束机制等。建立各种国际规则,签署各类国际协议。这类国家对内对外政策有相似性,都是经济自由化和市场机制。这类国家往往受到投资对象国和竞争对手防范的可能性比较小。其所面临的主要挑战是其所推行的国际规则和秩序,由于相应国家持怀疑态度,因此很难推进。
  现实主义认为,世界处于无政府混乱状态,暴力冲突不可避免,保障安全是首要任务。国家要自助,要依靠政治权力。国家间信任度很低。体现在资源方面,认为资源总体稀缺,资源冲突不可避免,资源安全是国家安全的组成部分。资源争夺是零和游戏,要么自给自足,要么占领资源。必须利用政治、军事、外交等手段,安全利益优先,保障资源安全。具体体现在资源政策上,国家把商业、环境等其他利益放在次要利益,全力以赴对资源实行高规格的支持。这类国家对外投资中更容易受到猜忌和防范,被东道国采取设置投资审査政策、设置准入门槛,或利用各种手段阻碍其在其他国家的投资。
  激进主义认为,这个世界不可能有公正的规则,国际规则代表的是强权发达国家的话语权。规则制度只是考虑了技术层面,却很少关注道德和制度层面。比如对待私有化的问题,只关心私有化可以提高效率,却未考虑国家资产私有化给外国公司控制存在的政治和道德层面问题。体现在资源国际关系方面,担心资源诅咒,主张应提高资源在本国的利益,尤其是提高资源本国附加值,提高国家对资源企业的控制甚至将之国有化,提高资源开发全流程中的本国含量。相应国家的应对要么是不去投资,要么将争端提交国际仲裁。
  美国、加拿大、澳大利亚等发达国家,包括中国在内,主张自由制度主义,但一个国家实践中究竟采取什么样的资源主义,取决于资源禀赋、矿业及要素市场发育程度、产业结构、国家治理能力等多重因素。在资源贸易与投资远未达到自由化甚至壁垒增加的情况下,美国、日本、德国、印度等很多国家,在实践中都或多或少采取现实主义的资源对外政策模式。在今天全球资源治理机制尚供应不足的情况下,中国需要采取现实主义实践,反对激进主义。但这只是过渡期间的政策,最终将走向自由制度主义。
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  有必要对上一轮矿业“走出去”的支持方式进行反思

  毋庸置疑,中国“走出去”战略的提出及相关配套支持措施出台、国际原材料价格大幅上涨、国内对原材料需求大幅增加、国家有充足的外汇储备、国有矿业企业是较直接的支持对象等,导致中国矿业走出去投资集中出现,因此受到投资对象国及竞争国的抵抗力,然而当时缺乏监管问责制度’加之企业能力、经验不足等因素,导致出现大量盲目、低质及高支付的海外矿业项目投资。过去10多年中国矿业“走出去” 的丰富的经验和教训,使中国已有资本反思,寻找一些符合国际法,能让投资对象国接受、不至于受到抵制,同时又符合中国财政政策、不至于让中国企业扎堆的有效的方式支持中国矿业,尤其是地勘企业的走出去。
  总之,评价中国海外矿业项目的现状和未来,需要超越成败论,站在战略高度,利用多维视角,从历史观点,结合矿业特殊性去认识,唯有如此,才能让各方面重新认识中国矿业走出去的意义,让矿业企业抛开包袱和世俗观点,稳健前行。同时,政府支持政策也避免大起大落。
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  致谢:本文在写作过程中得到侯熠、湛枢、王家华、施俊法、唐金荣等的帮助,谨致谢意!

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